‏290.00 ₪

שאלת המחקר

כיצד באה לידי ביטוי הצעת חוק סדרי המינהל?

תוכן עניינים

א. פתיחה. ב. קווי-מדיניות בעיצוב חקיקה חדשה. 1. הכרעות ערכיות עקרוניות: הגינות מול יעילות 2. המינוח בחוק לעומת החקיקה והפסיקה. 3. היחס בין החוק, הפסיקה והתקנות. 4. הנמען הראשוני: הפקיד או המשפטן. ב. קווים כלליים להצעת החוק. 1. נשוא החוק. 2. תחולת סדרי הדיון המינהלי. 3. עקרונות כלליים. 4. התנאה על החוק. ג. זכויות בסדרי הדיון המינהלי. 1. הגדרת מהותה של הזכות המוגנת. 2. הגבלת שיקול-הדעת המהותי. 3. עיקרי הצדק הטבעי - כללי. 4. איסור חשש של משוא-פנים. 5. זכות השמיעה. 6. קביעת עובדות והערכתן. 7. זכות העיון. 8. החלטות, הנמקות ופניות. ד. תוצאות הפגמים בהליך. ה. סוף דבר.

במסגרת עיצובם של סדרי השלטון והממשל במדינתנו, נודעת חשיבות רבה להסדרת פעולתו של המינהל הציבורי. במשך שנות קיומה של המדינה, זכינו לחקיקה עניפה בתחום המינהל הציבורי בהיבטים שונים. הוקמו עשרות רשויות-מינהל חדשות, ונוספו והורחבו סמכויות חקיקתיות של המינהל. אולם פרט להוראות חוק מעטות בנוגע לסדרי המינהל, כגון בתחום חובת ההנמקה ומתן התשובה במועד1, טרם הוחל במלאכת חקיקה מקיפה ומסודרת בנושא זה.

על-כן יש לקדם בברכה את הצעת חוק סדרי מינהל, שניסח פרופ' קלינגהופר על-פי הזמנת משרד-המשפטים2. בשנים האחרונות מרבים לדבר על דור הנפילים בבית-המשפט העליון, שאנשיו הניחו את היסודות להתפתחות המערכת השיפוטית והפסיקה בישראל. פרופ' קלינגהופר נמנה עם דור-הנפילים של אנשי האקדמיה בארצנו, שטבעו חותם אישי עמוק בהתפתחות הוראת המשפט ובעיצוב ענפי המשפט שבהם עסקו. פרופ' קלינגהופר הניח את היסודות להוראת המשפט המינהלי בישראל, עיצב במידה רבה את החשיבה בתחום זה והעמיד דורות של משפטנים באוניברסיטאות. טבעי וראוי אפוא, שמלאכת הכנתה של טיוטת הצעת חוק סדרי המינהל הופקדה בידיו.

כאשר תתקבל הצעת חוק סדרי המינהל בכנסת, יהא בכך משום קודיפיקציה של סדרי המינהל. בעוד שעד עתה סדרי הדין המינהלי מוסדרים בדין פסיקתי, בהוראות חוק ספציפיות בנושאים שונים ובהוראות כלליות מעטות - הרי שעם קבלת הצעת חוק סדרי המינהל יחול על סדרי המינהל דין חקיקתי כללי. שינוי זה טומן בחובו יתרונות רבים: במקום הדין הפסיקתי הפזור על-פני פסקי-דין רבים, שרק יודעי סוד בקיאים ומצויים בהם, יבוא חוק כללי, פתוח בפני כול ומנוסח בבהירות, אשר עובדי ציבור ומשפטנים יכולים למצוא בו את ההוראה הרלבנטית ביתר-קלות. יתירה מזו: מתוך הנחה שביחד עם חקיקת חוק סדרי מינהל ייעשה מאמץ להשיג אחידות במינוח בסוגיות הזכויות הדיוניות בהליך המינהלי - הרי שחקיקת החוק עשויה גם לפשט את החקיקה בנושא.

אולם מן הראוי להדגיש, שחקיקה מן הסוג הזה אינה מבורכת רק ביתרונות; יש בה גם חסרונות וחולשות. הסדרת בעיות של זכויות דיוניות (או בעיות אחרות) בדין פסיקתי מצטיינת בגמישות קזואיסטית, המתבססת על התפתחות הגיונית מפסק-דין לפסק-דין. ההתפתחות של הכללים הפסיקתיים היא הדרגתית ומצטברת, וכל צעד הננקט בפסיקה מבוסס על הניסיון שנצבר מאז פסק-הדין הקודם בנושא, ומהביקורת שנמתחה עליו. לעומת זאת, ההסדר החקיקתי הוא מטבעו נוקשה יותר, והוא מצלם ומקפיא את ההסדר בנקודת-זמן נתונה ובצורה ידועה. התאמת החוק לשינויי הזמן וצרכיו היא איטית יותר וקשה יותר מהתאמת הדין הפסיקתי על-ידי בתי-המשפט.

יתירה מזו: על-פי נסיון העבר, חוקים מן הסוג הזה עוצבו בדרך-כלל תוך השפעה ממשית של המערכת הביצועית והממשלה על תוכנם. אמנם אירעו מקרים שבהם תוקנו הוראות החוק כך שהגבילו את המינהל, כגון תוספת הסייג בחוק יסוד: הממשלה בדבר איסור נטילת סמכות בעלת אופי שיפוטי בסעיף 323. אולם ברוב המקרים המינהל מצליח לעצב את החקיקה תוך מתן דגש לצורכי המינהל, ופחות - לצורכי האזרח. התוצאה של החקיקה היא נסיגה מהדין הפסיקתי, ולעתים גם הקפאת ההתפתחות הפסיקתית שהיתה יותר חיובית מבחינת האזרח. זהו התהליך שהתרחש בעת חקיקת חוק ההנמקות, אשר גיבש, למעשה, לחוק הסדר שהיה פחות חיובי לאזרח מאשר ההסדר שהחל להתפתח על-פי הפסיקה4.

עם זאת, אם בעיצובה של הצעת החוק ייעשה מאמץ שלא לקבוע הסדרים שהם פחות חיוביים מאשר בפסיקה, ושלא לקבוע הסדרים מצמצמים - החוק החדש יכול להוות בסיס לפסיקה להמשיך ולהרחיב את הזכויות הדיוניות של האזרח. מכאן החשיבות הנודעת לעיצובם של ההסדרים בחוק סדרי המינהל, תוך שאיפה להשאיר מתחם להתפתחות פסיקתית. במיוחד אמור הדבר לגבי סוגיות שהסדר נוקשה אינו מתאים להן.

בחיבור זה ננתח את הוראות הצעת חוק סדרי המינהל, שהוגשה על-ידי פרופ' קלינגהופר ואת הנחות-היסוד המשתקפות ממנה. מטבע הדברים, הדגש יושם על הבהרתן של נקודות אי-ההסכמה שיש לנו עם ההצעה, ועל הדרכים שיש לנקוט - - כדי לשנות את נוסחה. במסגרת ניתוח ההצעה נעמוד בפירוט על ההסדרים המוצעים בה לגבי הזכויות הדיוניות בהליכים מינהליים, ובין השאר זכות השמיעה, איסור חשש משוא-פנים, זכות העיון, קביעת עובדות וחובת ההחלטה וההנמקה.

גיבוש סדרי המינהל או סדרי הדיון המינהלי במסגרת חוק מקיף, יהווה מיפנה בצורת ההסדר המשפטי החל על כללי הדיון המינהלי. עד עתה, המקור המשפטי המרכזי להסדרת הסוגיא היה בדין הפסיקתי, בצד הוראות חוק ספציפיות שהסדירו נושא מסוים. במסגרת גיבוש לחוק של הסדרים מסוימים מתעוררות שאלות רבות, ובין השאר, היקף תחולתו של החוק, נשוא החוק, ההתנאה על החוק, ולמי הוא ממוען באופן ראשוני. כמו-כן מתעוררות שאלת יחסו של החוק החדש לחקיקה אחרת העוסקת באותו נושא, וכן שאלת היחס שבין החוק החדש לבין הפסיקה. עיצוב סדרי הדיון המינהלי מחייב לעתים קרובות הכרעה עקרונית לגבי ההסדר הרצוי. הסוגיא הראשונה שאליה נתייחס תעסוק בהכרעות העקרוניות ובהתנגשות שבין ערך ההגינות וערך היעילות בגיבוש סדרי הדיון המינהלי.

ביבליוגרפיה לדוגמא (בעבודה האקדמית כ-20 מקורות אקדמיים באנגלית ובעברית) 

 הצעת חוק סדרי מינהל משפטים יב  334.

 סעיף 32 לחוק יסוד: הממשלה, ס"ח תשכ"ח 226, והצעת חוק יסוד: הממשלה, הצעת חוק תשכ"ו 160.

 ש' שטרית, "היחס בין כללי הצדק הטבעי והוראות דיוניות מן החקיקה" הפרקליט לא  49, הערה 38.

 , בג"צ 685/78 עומרי מחמוד נ' שר החינוך והתרבות, פד"י לג (1) 767; פסקי-דינם של השופטים ברק וויתקון; כן בג"צ 35/78 י.ש.י - פ.א.ב חברה קבלנית לעבודות בניין נ' עיריית ירושלים, פד"י לב (2) 581.