‏390.00 ₪

שאלת המחקר:

כיצד באה לידי ביטוי הפרטת הרווחה והשירותים החברתיים על הביטחון הסוציאל בישראל?

תוכן עניינים

מבוא.

צורכי רווחה והביקוש לשירותים החברתיים

הפרטת שירותים חברתיים

הפרטה רווחה

השירותים החברתיים שהמדינה מספקת והשפעת ההפרטה שלהם

הפרטת השירותים החברתיים

השפעה על בטחון סוציאלי

סיכום ומסקנות

מקורות

נספח נתונים 

בהגדרה צרה ה"הפרטה" עוסקת בהעברת בעלות על נכסים (מוחשיים ולא מוחשיים) מהמגזר הציבורי למגזר הפרטי. הגדרה רחבה יותר מתמקדת בהעברה בין-מגזרית של האחריות להספקת שירותים. הדיון מבחין בין העברת האחריות לאספקת השירות בין המגזרים לבין העברת האספקה למגזר הפרטי כאשר האחריות לאספקה נותרת בידיו של המגזר הציבורי. בהתאם להבחנה זו נבחין בפעילות הממשלה בשלוש קבוצות שירותים: שירותים שמן הראוי שהממשלה תשמר בידיה גם את האחריות וגם את האספקה, שירותים שהממשלה משמרת את האחריות לאספקתם אך מעבירה את האספקה (לפחות בחלקה) למגזר הפרטי, ושירותים שלגביהם עוברת גם האחריות וגם האספקה מהמגזר הציבורי למגזר הפרטי.

לקבוצת השירותים הראשונה שייכים שירותי הביטחון (הביטחון הלאומי והשיטור). השיקול, במקרה זה, לשימור האחריות והביצוע במגזר הממשלתי אינו כלכלי (ייתכן ומשטרה פרטית תהיה יעילה יותר) אלא קשור באושיות הדמוקרטיה, ונועד למנוע היווצרות מוקדי כוח שיוכלו לערער על סמכות הריבון.

שירותי התשתיות הלאומיות שייכים לקבוצת השירותים השלישית. הפרטתם של שירותים אלה כרוכה בהעברה למגזר הפרטי הן של האחריות והן של האספקה של השירותים. ממשלה המפעילה חברות תשתית נוטה לרכז את כל הפעילות הענפית בידי חברה אחת. כתוצאה חברות התשתית הממשלתיות מהוות, לא אחת, מונופולים ענפיים. מונופול מעצם טבעו מייצר בצורה לא יעילה, ועל כן שיפור היעילות מחייב שבטרם הפרטתה תפורק החברה הממשלתית מכוחה המונופוליסטי. הכישלון המתמשך במשימה זו בישראל, בעיקר כתוצאה מהתנגדות איגודי עובדים שחששו לשכרם ולתנאי התעסוקה המועדפים מהם נהנו בצל המונופולים, מסביר את הישגיה הדלים של ממשלת ישראל בהפרטת חברות התשתית.

כאשר מדובר בהפרטת השירותים החברתיים מדובר בשימור האחריות לאספקת השירות במגזר הממשלתי והעברת הביצוע למגזר הפרטי. כל דיון בהיקף ושיטת האספקה של שירותים אלו חייב, על כן, לפתוח בשאלה מדוע הופקדה האחריות לשירותים אלו מלכתחילה בידי הממשלה, ומה היתרונות והחסרונות בהספקתם על ידי המגזר הציבורי לעומת המגזר הפרטי. שאלות קשורות הן השאלות האם הממשלה מספקת את הכמות הרצויה מבחינה חברתית של שירותים אלו, והאם היא עושה שימוש מושכל במשאבים שעומדים לרשותה לצורך זה.

בעוד אספקת שירות על ידי המגזר הפרטי מחייבת מנגנון של תמחור, הממשלה אינה נדרשת למנגנון זה ויכולה לממן את פעילותה באמצעות מסים. כתוצאה, השירותים החברתיים שהממשלה מספקת הם רובם ככולם בלתי סחירים. שלא כשירותים הפרטיים שהיקפם ומחירם נקבע על ידי כוחות השוק, נקבע היקף השירותים הציבוריים, במידה רבה, על ידי החלטה מרכזית, ובהעדר שוק לא ניתן לייחס להם מחיר. פועל יוצא של היעדר הסחירות הוא שחוקר חיצוני מתקשה לקבוע האם הכמות המיוצרת של השירותים ואופן ייצורם עומדים בקריטריונים של אופטימיזציה של השימוש במקורות. אך על אף הקשיים, הדרך היחידה הפתוחה לכלכלן בדונו בסוגיות שעל הפרק היא שימוש במכשירי הניתוח הסטנדרטיים – ניתוח הביקוש וההיצע.

למשקיף מן החוץ נראית עוצמת הויכוח בנושא "הפרטת" השירותים החברתיים דיספרופורציונית להיקף המידע ביחס לתופעה. לא זו בלבד שלא קיימים נתונים פרטניים המתייחסים לשינוי בעלויות הייצור של השירותים שהופרטו, אלא שלא קיימים גם נתונים כלל-משקיים שיש בהם ללמדנו על היקף התופעה. נוכח בסיס הנתונים המצומצם ינסה מאמר זה לבדוק האם השאירה "הפרטת" השירותים החברתיים את אותותיה על הנתונים הענפיים ולהציף את הלקחים שניתן ללמוד מהנתונים לגבי מדיניות ה"הפרטה" הרצויה.

מדיניות ה"הפרטה" של השירותים החברתיים היא מכשיר חדש יחסית בארסנל אמצעי המדיניות הכלכלית הממשלתית, אך על אף גילה הצעיר הפכה לאחד הנושאים השנויים במחלוקת בשיח הכלכלי-חברתי. מדובר במדיניות שלפיה מעבירה המדינה פעילות שהיא הייתה מופקדת עליה לביצועו של המגזר העסקי. אך שלא כבשירותי התשתיות שבהם עוברים למגזר העסקי, כחלק ממדיניות ההפרטה, גם האחריות לאספקת השירות וגם האספקה עצמה, כאשר מדובר בשירותים החברתיים הממשלה מותירה בידיה את האחריות לאספקת השירות והמגזר הפרטי משמש רק כקבלן ביצוע. הויכוח באשר לזהות הגוף המבצע משקף לעתים תפישות עולם באשר להשפעת הממשלה, ולחילופין השוק החופשי, על חיי האזרח. הכלכלן מתעלם משיקולים אלה והקריטריון הקובע לגביו הוא זה של יעילות – האם יש בהעברה להוזיל את אספקת השירות או להביא לשיפור איכותו.

השיקול הכלכלי להפקדת האחריות להספקת השירותים החברתיים בידי הממשלה קשור בפער שבין התועלת משירותים אלו לפרט ולחברה. ההנאה המיידית לפרט מצריכת שירותים אלה היא, לעתים קרובות, רק מרכיב קטן מכלל תוספת הרווחה למשק כתוצאה מייצורם. בנסיבות אלה עשויות החלטות הצרכנים להביא לתת-יצור של השירותים מבחינה חברתית. יתרה מזו הקצאת השירותים החברתיים, ובפרט תשלומי הביטחון הסוציאלי, משקפים את ביקוש הציבור לשוויון. מאחר ו"שוויון", בדומה לביטחון, הוא מוצר ציבורי מוטלת האחריות למימונו על הממשלה.

הביקוש לשירותים החברתיים תלוי במבנה הדמוגרפי של האוכלוסייה, רמת השכלתה והכנסתה, אך בהיעדר סחירות קשה לקבוע מהי הרמה הרצויה מבחינה חברתית-כלכלית. באשר להיצע השירותים, עלויות הייצור של השירותים החברתיים, בדומה לשירותים הפרטיים, תלויות באיכות השירות ובעלויות העבודה. איכות העובדים המייצרים את השירות ומידת המאמץ המושקע בייצורם תקבע, במידה רבה, גם את איכות השירות עצמו. תנאי הכרחי לייצור שירותים איכותיים הוא על כן מערכת תגמול מעודדת איכות. העדרה של מערכת כזו במגזר הממשלתי היא נקודת התורפה העיקרית בייצורם של השירותים על ידי הממשלה.

במקביל, מחייבת ההטרוגניות באיכות מערכת פיקוח אמינה. שלא כבשירותים הפרטיים שבהם הצרכן משמש כמפקח-על, הוא הקובע את רמת האיכות הרצויה לו והוא שבוחר את הספק, בשירותים החברתיים, ובעיקר בשרותי הרווחה, הצרכן מתקשה לעתים קרובות לקבוע את איכות השירות, והבחירה העומדת בפניו בבחירת הספק היא מוגבלת. חולשת הצרכן באכיפת תקני האיכות הרצויים, מחייבת פיקוח חיצוני מיומן וקפדני. דא עקא, שהמינהל הציבורי לא הצליח על פני השנים לפתח גופי פיקוח עצמאיים ושיטות פיקוח שיבטיחו את האיכות הרצויה. כך בחינוך, כך בבריאות וכך בשירותי הרווחה. בהיעדר פיקוח נאות נשארת קביעת האיכות להחלטות הדרג המבצע.

במגזר העסקי הדרג המבצע כפוף מנהלית לדרג המחליט. היצע השירותים החברתיים בישראל מאופיין על ידי ביזור צינורות ההספקה של השירותים, כאשר לצידו של הממשל המרכזי ניצבים הממשל המקומי, ההסתדרות ועמותות מקומיות. כמחצית מתצרוכת השירותים של המגזר הממשלתי מקורה במלכ"רים, כרבע – ברשויות המקומיות, והממשל המרכזי הוא הספק הישיר רק של שליש מהשירותים. המלכ"רים והרשויות המקומיות נהנים ממידה רבה של אוטונומיה, ובהעדר כפיפות מנהלית מתקשה הממשלה, לעתים קרובות, במימוש מטרותיה. על רקע זה נולדה בתחילת שנות ה-2000 היוזמה להרחבת מעגל הגופים המבצעים על ידי צירופו של המגזר העסקי.

על אף הוויכוח הציבורי הער שמתקיים בנושא מזה עשור, ויכוח שהדיו נשמעו גם במחאה החברתית בקיץ האחרון, המידע שנצבר על היקף התופעה הוא מצומצם ולא אחת סובל מסתירות פנימיות. באופן ספציפי, לא קיים כמעט אף מחקר משווה המתייחס לעלות ואיכות השירותים לפני ואחרי ה"הפרטה".

תצרוכת השירותים החברתיים של המגזר הממשלתי גדלה ב-15 השנים האחרונות בקצב אטי מגידול התוצר ומגידול הצריכה הפרטית. אם לדון לפי הניסיון של המשקים המפותחים, ובהנחה שגמישות ההכנסה לשירותי חינוך ובריאות לא נופלת מזו של שאר מוצרי הצריכה הפרטית, מגמה זו לא הייתה עקבית עם העדפות הצרכנים, ומתבטאת במרכיב הולך וגדל של השירותים הממומן ישירות על ידי משקי הבית. התמונה באשר להיקף הפעילות הכלכלית שעבר ממגזר אחד למשנהו יותר מעומעמת. משקלן של ההעברות מהממשל המרכזי למגזרים אחרים בסקטור הציבורי למימון פעילויות בתחום השירותים החברתיים אמנם קטן, אך הירידה התרכזה במחצית השנייה של שנות ה-90, ולא חל בהם שינוי בעשור האחרון, והירידה בהעברות פוצתה על ידי הגידול בהשתתפות הישירה של משקי הבית. באופן דומה, לא חל שינוי בתרומתם היחסית של הגופים הציבוריים השונים המעורבים בייצור השירותים (הממשל המרכזי, הרשויות המקומיות והמלכ"רים) . גם בדיקה של השתנות הרכב התשומות בייצור השירותים החברתיים על ידי המגזר הממשלתי אינה מצביעה על מגמת תחלופה של תשומות עבודה בקניות מגופים חיצוניים שתעיד על מעבר חד מהפעלה עצמית למיקור חוץ. יתר על כן, נתוני התעסוקה אינם מצביעים על ירידת משקל השכירים המועסקים בענף מכלל המשרות במשק. משקל הענף לא זו בלבד שלא ירד, אלא אף עלה. התופעה הבולטת בתחום התעסוקה היא ירידת שכרם היחסי של המועסקים בענף, אך מרבית הירידה התחוללה במחצית השנייה של שנות ה- 90, קודם לאימוצה של מדיניות ההפרטה. בין אם שינוי זה נובע משחיקת שכרם של העובדים בענף (שרובם מאוגדים באיגודים מקצועיים) או ממעבר מעובדי ממשלה "יקרים" לעובדי מגזרים אחרים "זולים", קשה להאמין ששינויים כה חדים בשכר היחסי לא יתבטאו בשינויים באיכות העובדים ובמאמץ שהם משקיעים בעבודתם.

נתוני החשבונאות הלאומית והתעסוקה מעוררים תהיות באשר להיקף תופעת ה"הפרטה" בענף השירותים החברתיים: האם מדובר בתופעה מצומצמת שהיא בבחינת תכנית שטרם הוצאה לפועל, או שמא מדובר במערכת סטטיסטית שטרם הסתגלה לשינויים המוסדיים והארגוניים בענף? בכול מקרה, ההתדרדרות בשכר היחסי של המועסקים בענף היא מקור לחששות שמגמת הקיצוצים התקציביים, יותר משהיא פוגעת בהיקף השירותים היא פוגעת באיכותם.

חשש זה מתגבר נוכח אופיים של המכרזים בהם נבחרו הזכיינים להספקת השירות. הקריטריון המרכזי ברבים מהמכרזים היה המחיר, והתחרות העזה לזכייה במכרז אלצה את הזכיין להשתמש בכוח אדם זול ולהתדרדרות באיכות. מאחר ובחלק גדול מהשירותים שנועדו ל"הפרטה" הצרכן אינו מסוגל למלא את תפקיד מפקח העל (דוגמאות בולטות הן שירותי בריאות הנפש ומעונות לאנשים בעלי פיגור שכלי) נותר עול הפיקוח על המפקח החיצוני. אלא שהוצאת הספקת השירות מידי הממשלה הביאה לניוון מאגר כוח האדם המפקח, וכתוצאה נדרשה הממשלה, לא אחת, להסמיך חברות פרטיות שתשמשנה כמפקחות.

שחיקת איכות השירותים החברתיים משתקפת בהרכב הוצאות משקי הבית. הוצאות משקי הבית לחינוך ולבריאות עלו מאז סוף שנות ה-90 בקצב מהיר מקצב הגידול של שאר מרכיבי התצרוכת. בולט בשיעור הגידול החריג הוא סעיף הביטוח הרפואי המשלים. סעיף הוצאה זה, יותר מאחרים, משקף את האכזבה מרמת השירות המוצע לציבור על בסיס שוויוני ללא תשלום ישיר. ההוצאה הפרטית נקבעת בצורה דיפרנציאלית בהתאם למקורות העומדים לרשות כל משק בית. הגידול בהוצאה זו עומד בסתירה לכללי השוויון עליהם אמונה הממשלה. ניתן להתייחס להוצאה זו כ"מס" שהממשלה משיתה על אזרחיה בצורת דרדור איכות השירותים החברתיים. מס זה הוא פרוגרסיבי כאשר מדובר בהוצאה על חינוך, אך הוא רגרסיבי באופיו כאשר מדובר בהוצאה על בריאות. קיים מתאם חזק בין הכנסת משק הבית והאשכול החברתי-כלכלי אליו משתייך מקום מגוריו, וקיים פער משמעותי בין ההוצאות של ישובים השייכים לאשכולות החברתיים-כלכליים המובילים וישובים השייכים לאשכולות הנמוכים. כתוצאה, מוחרף אי השוויון בהוצאה הפרטית על ידי פערים בהוצאה לחינוך ורווחה של הרשויות המקומיות.

להגדלת השתתפות משקי הבית במימון השירותים החברתיים יש פן נוסף. גידול ההוצאה הפרטית הביא לצמיחתו של מגזר עסקי לצד המגזר הציבורי. אלא שדו הקיום בין שני המגזרים הפועלים באותו ענף אך משחקים לפי כללי משחק שונים הוא שברירי. כללי השכר והתעסוקה הגמישים של המגזר העסקי מאפשרים לו לגייס לשורותיו את המעולים שבעובדי המגזר הממשלתי. במקרים רבים אחרים העובדים מחלקים את זמנם ונאמנותם בין מעבידים השייכים לשני המגזרים תוך פגיעה באיכות, ולעתים אותו ספק שירות מקיים תחת כנפיו מערך כפול של תמחור לשירותים "ציבוריים" ו"פרטיים", תוך יצירת תמריצים להעברת צרכנים מהמקטע הראשון לשני. בכל אחד מהמצבים תהייה פגיעה בשוויון, אך במקביל תיפגע גם יעילות המערכת.

 מה הם הלקחים מהמגמות שאפיינו את ענף השירותים החברתיים בעשור האחרון לגבי סוגיית ההפרטה של שירותים אלו? להתייעלות שני היבטים: צמצום ההוצאה לביצוע פעילות נתונה, או לחילופין, הגדלת התפוקה (או האיכות) בעלות נתונה. הלקח העיקרי מההתפתחויות הענפיות הוא שהדגש בהעברת הפעילות מהממשלה לגוף אחר (פרטי או ציבורי) צריך להיות שיפור איכות השירות. מסדר השירותים שיוצא ל"הפרטה" חייב להיקבע על פי מבחן זה, ויש לנתק את מדיניות ההפרטה ממדיניות שמטרתה צמצום התקציבים לשירותים החברתיים. ההשוואה הבינלאומית מראה שמרכיב ההוצאות לחינוך ולרווחה (מתוקן למבנה הדמוגראפי ואי השוויון בהכנסות) בתוצר בישראל נמוך מהממוצע במדינות ה-OECD. שיקום התקציבים בתחומים אלה חייב להיות מלווה בחתירה לשיפור איכות השירות.

כאשר העברת השירות מהממשלה לגוף חיצוני מותנה במכרז, על הזכיין להיבחר על בסיס קריטריונים של איכות השירות. קריטריונים אלה יותר קשים להגדרה מקריטריון המחיר, אך בהעדר קריטריוני איכות ברורים ומדידים, ובהיעדר מערך העדפות בין מדדי האיכות השונים, חזקה שמכרז מבוסס מחיר יביא לדרדור איכות השירות.

ביבליוגרפיה לדוגמא (בעבודה האקדמית כ-20 מקורות אקדמיים באנגלית ובעברית) 

Hart O., Shleifer A., and Vishny R.W. , "The Proper Scope of Government: Theory and an Application to Prisons", The Quarterly Journal of Economics, 112:4 1127-1161

Lavy V. , "Effect of Free Choice Among Public Schools", Review of Economic Studies, 77