‏390.00 ₪

שאלת המחקר

כיצד באה לידי ביטוי הפרטת שירותי הרווחה ?

תוכן עניינים

מבוא.

צורכי רווחה והביקוש לשירותים החברתיים

מפרט השירותים החברתיים שהמדינה מספקת

השירותים החברתיים – נתונים

סיכום ומסקנות

מקורות

נספח נתונים

ה"הפרטה" מוגדרת כהעברת פעילות כלכלית מהמגזר הציבורי (הממשלתי) למגזר הפרטי. להעברה זו עשויות להיות מטרות שונות (צמצום מעורבותה של הממשלה בפעילות הכלכלית של המשק, גיוס מקורות), אך בדומה לפרשטמן, נתמקד בהעברות אשר מטרתן המוצהרת היא ייעול השימוש במקורות המשק. שלא כפרשטמן, יתעלם הדיון מהעדפות הפרטים לגבי זהות ספק השירותים. פרשטמן רואה בהתייעלות תנאי הכרחי אך לא מספיק להפרטה. לדבריו "אם לפרטים העדפות ברורות בנוגע לבעלות או לאחריות של אותם שירותים ציבוריים, אזי העדפות אלו הן חלק חשוב משיקולי ההפרטה". מאמר זה מתייחס להעדפות אלו, ככול שהן קיימות, כמשתנה אנדוגני המושפע מרמות השירות והנגישות לשירותים בתנאי בעלות שונים. הגדרת היעילות שתשמש אותנו היא, אפוא, ההגדרה הכלכלית הצרה המודדת יעילות במונחי יחס תשומות- תפוקות, כאשר התפוקה נמדדת לא רק במונחי כמות אלא גם במונחי איכות השירות.

תצרוכת השירותים החברתיים של המגזר הממשלתי גדלה ב-15 השנים האחרונות בקצב אטי מגידול התוצר ומגידול הצריכה הפרטית. אם לדון לפי הניסיון של המשקים המפותחים, ובהנחה שגמישות ההכנסה לשירותי חינוך ובריאות לא נופלת מזו של שאר מוצרי הצריכה הפרטית, מגמה זו לא הייתה עקבית עם העדפות הצרכנים, ומתבטאת במרכיב הולך וגדל של השירותים הממומן ישירות על ידי משקי הבית. התמונה באשר להיקף הפעילות הכלכלית שעבר ממגזר אחד למשנהו יותר מעומעמת. משקלן של ההעברות מהממשל המרכזי למגזרים אחרים בסקטור הציבורי למימון פעילויות בתחום השירותים החברתיים אמנם קטן, אך הירידה התרכזה במחצית השנייה של שנות ה-90, ולא חל בהם שינוי בעשור האחרון, והירידה בהעברות פוצתה על ידי הגידול בהשתתפות הישירה של משקי הבית. באופן דומה, לא חל שינוי בתרומתם היחסית של הגופים הציבוריים השונים המעורבים בייצור השירותים (הממשל המרכזי, הרשויות המקומיות והמלכ"רים) . גם בדיקה של השתנות הרכב התשומות בייצור השירותים החברתיים על ידי המגזר הממשלתי אינה מצביעה על מגמת תחלופה של תשומות עבודה בקניות מגופים חיצוניים שתעיד על מעבר חד מהפעלה עצמית למיקור חוץ. יתר על כן, נתוני התעסוקה אינם מצביעים על ירידת משקל השכירים המועסקים בענף מכלל המשרות במשק. משקל הענף לא זו בלבד שלא ירד, אלא אף עלה. התופעה הבולטת בתחום התעסוקה היא ירידת שכרם היחסי של המועסקים בענף, אך מרבית הירידה התחוללה במחצית השנייה של שנות ה- 90, קודם לאימוצה של מדיניות ההפרטה. בין אם שינוי זה נובע משחיקת שכרם של העובדים בענף (שרובם מאוגדים באיגודים מקצועיים) או ממעבר מעובדי ממשלה "יקרים" לעובדי מגזרים אחרים "זולים", קשה להאמין ששינויים כה חדים בשכר היחסי לא יתבטאו בשינויים באיכות העובדים ובמאמץ שהם משקיעים בעבודתם.

נתוני החשבונאות הלאומית והתעסוקה מעוררים תהיות באשר להיקף תופעת ה"הפרטה" בענף השירותים החברתיים: האם מדובר בתופעה מצומצמת שהיא בבחינת תכנית שטרם הוצאה לפועל, או שמא מדובר במערכת סטטיסטית שטרם הסתגלה לשינויים המוסדיים והארגוניים בענף? בכול מקרה, ההתדרדרות בשכר היחסי של המועסקים בענף היא מקור לחששות שמגמת הקיצוצים התקציביים, יותר משהיא פוגעת בהיקף השירותים היא פוגעת באיכותם.

חשש זה מתגבר נוכח אופיים של המכרזים בהם נבחרו הזכיינים להספקת השירות. הקריטריון המרכזי ברבים מהמכרזים היה המחיר, והתחרות העזה לזכייה במכרז אלצה את הזכיין להשתמש בכוח אדם זול ולהתדרדרות באיכות. מאחר ובחלק גדול מהשירותים שנועדו ל"הפרטה" הצרכן אינו מסוגל למלא את תפקיד מפקח העל (דוגמאות בולטות הן שירותי בריאות הנפש ומעונות לאנשים בעלי פיגור שכלי) נותר עול הפיקוח על המפקח החיצוני. אלא שהוצאת הספקת השירות מידי הממשלה הביאה לניוון מאגר כוח האדם המפקח, וכתוצאה נדרשה הממשלה, לא אחת, להסמיך חברות פרטיות שתשמשנה כמפקחות.

שחיקת איכות השירותים החברתיים משתקפת בהרכב הוצאות משקי הבית. הוצאות משקי הבית לחינוך ולבריאות עלו מאז סוף שנות ה-90 בקצב מהיר מקצב הגידול של שאר מרכיבי התצרוכת. בולט בשיעור הגידול החריג הוא סעיף הביטוח הרפואי המשלים. סעיף הוצאה זה, יותר מאחרים, משקף את האכזבה מרמת השירות המוצע לציבור על בסיס שוויוני ללא תשלום ישיר. ההוצאה הפרטית נקבעת בצורה דיפרנציאלית בהתאם למקורות העומדים לרשות כל משק בית. הגידול בהוצאה זו עומד בסתירה לכללי השוויון עליהם אמונה הממשלה. ניתן להתייחס להוצאה זו כ"מס" שהממשלה משיתה על אזרחיה בצורת דרדור איכות השירותים החברתיים. מס זה הוא פרוגרסיבי כאשר מדובר בהוצאה על חינוך, אך הוא רגרסיבי באופיו כאשר מדובר בהוצאה על בריאות. קיים מתאם חזק בין הכנסת משק הבית והאשכול החברתי-כלכלי אליו משתייך מקום מגוריו, וקיים פער משמעותי בין ההוצאות של ישובים השייכים לאשכולות החברתיים-כלכליים המובילים וישובים השייכים לאשכולות הנמוכים. כתוצאה, מוחרף אי השוויון בהוצאה הפרטית על ידי פערים בהוצאה לחינוך ורווחה של הרשויות המקומיות.

להגדלת השתתפות משקי הבית במימון השירותים החברתיים יש פן נוסף. גידול ההוצאה הפרטית הביא לצמיחתו של מגזר עסקי לצד המגזר הציבורי. אלא שדו הקיום בין שני המגזרים הפועלים באותו ענף אך משחקים לפי כללי משחק שונים הוא שברירי. כללי השכר והתעסוקה הגמישים של המגזר העסקי מאפשרים לו לגייס לשורותיו את המעולים שבעובדי המגזר הממשלתי. במקרים רבים אחרים העובדים מחלקים את זמנם ונאמנותם בין מעבידים השייכים לשני המגזרים תוך פגיעה באיכות, ולעתים אותו ספק שירות מקיים תחת כנפיו מערך כפול של תמחור לשירותים "ציבוריים" ו"פרטיים", תוך יצירת תמריצים להעברת צרכנים מהמקטע הראשון לשני. בכל אחד מהמצבים תהייה פגיעה בשוויון, אך במקביל תיפגע גם יעילות המערכת.

 מה הם הלקחים מהמגמות שאפיינו את ענף השירותים החברתיים בעשור האחרון לגבי סוגיית ההפרטה של שירותים אלו? להתייעלות שני היבטים: צמצום ההוצאה לביצוע פעילות נתונה, או לחילופין, הגדלת התפוקה (או האיכות) בעלות נתונה. הלקח העיקרי מההתפתחויות הענפיות הוא שהדגש בהעברת הפעילות מהממשלה לגוף אחר (פרטי או ציבורי) צריך להיות שיפור איכות השירות. מסדר השירותים שיוצא ל"הפרטה" חייב להיקבע על פי מבחן זה, ויש לנתק את מדיניות ההפרטה ממדיניות שמטרתה צמצום התקציבים לשירותים החברתיים. ההשוואה הבינלאומית מראה שמרכיב ההוצאות לחינוך ולרווחה (מתוקן למבנה הדמוגראפי ואי השוויון בהכנסות) בתוצר בישראל נמוך מהממוצע במדינות ה-OECD. שיקום התקציבים בתחומים אלה חייב להיות מלווה בחתירה לשיפור איכות השירות.

כאשר העברת השירות מהממשלה לגוף חיצוני מותנה במכרז, על הזכיין להיבחר על בסיס קריטריונים של איכות השירות. קריטריונים אלה יותר קשים להגדרה מקריטריון המחיר, אך בהעדר קריטריוני איכות ברורים ומדידים, ובהיעדר מערך העדפות בין מדדי האיכות השונים, חזקה שמכרז מבוסס מחיר יביא לדרדור איכות השירות.

הצבת איכות השירות כמטרת-על של מדיניות הממשלה בתחום השירותים החברתיים מחייבת פיקוח הדוק על רמת השירות. המפקח היעיל ביותר על רמת השירות הוא הצרכן עצמו. כדי שהצרכן יוכל לממש תפקיד זה יש ללוות את הפרטת השירותים בהרחבת חופש הבחירה של הצרכן בין ספקי השירות השונים. למותר לציין שאין להפקיד שירות חברתי בידיו של מונופול עסקי. גם ההתייעלות וגם הרחבת חופש הבחירה מחייבים קיומה של תחרות. באותם מצבים שבהם הצרכן משולל יכולת בחירה וניידות (מצב המאפיין רבים משירותי הרווחה), יש לנקוט קפדנות יתר באכיפת תקני האיכות. כשם שלא יעלה על דעתה של מערכת הביטחון להפריט את מערך הייצור של טנק "המרכבה" מבלי שננקטו הקריטריונים הקפדניים ביותר לבקרת איכות, כך אסור ששירות חברתי יופעל על ידי גוף עסקי ללא בקרות האיכות המתאימות. קיומן של בקרות יעילות חייב להיות תנאי מקדים לכל העברת פעילות מהממשלה, האחראית והמממנת את הפעילות, לגופים אחרים, ובמקום שבקרות אלו לא קיימות, והצרכן אינו יכול לשמש כמפקח, ראוי שהשירות יישאר בביצועה של הממשלה.

לבסוף, הגדלת התקציבים המופנים לשירותים החברתיים אינה פותרת את הממשלה מבחינה חוזרת של מסדר העדיפויות של שירותים אלה, ומידת המעורבות של הממשלה במימון השירותים השונים. ההבחנה בין שירותים חברתיים ופרטיים אינה הבחנה אבסולוטית ותלויה בתשואה החברתית של השירות בהשוואה לתשואה הפרטית, ובתרומת השירות לתחושת השוויון החברתית. כך, לא נתפסה רפואת השיניים כשירות חברתי, והייתה לחריג במסגרת השירות הרפואי.[4] באופן דומה, הייתה השתתפות הממשלה במימון החינוך לגיל הרך מצומצמת והממשלה נמנעה מלקחת על עצמה את האחריות לנושא על אף החוק שהועבר בעניין. שירותים חברתיים רבים אחרים היו מאז ומתמיד נחלתם של גופים ציבוריים חוץ-ממשלתיים, והממשלה רק השתתפה במימונם. שירותים אחרים, כדוגמת ההשכלה הגבוהה, ממומנים על ידי הממשלה לצד המגזר הפרטי, שמעורבותו מתבטאת במימון ישיר ובתרומות.

שיקול מרכזי בשיעור ההשתתפות במימון הממשלתי של שירותים אלה, לצד ההשתתפות הפרטית, הוא הפער בין התשואה הפרטית להשכלה והתשואה החברתית, והפער בין שיעור הניכיון הפרטי והחברתי (פערים בשקלול ההוצאות בהווה לעומת תשואה עתידית). שיעורי הסבסוד של שירותי החינוך בגיל הרך והשכלה העל-תיכונית ממחישים כשל בהפעלת מסדר מושכל של העדפות חברתיות. התשואה לחינוך בגיל הרך, הגילאים המעצבים, היא הגבוהה מבין רמות החינוך השונות, ומגבלות המימון המוטלות על ההורים (בגלל השלב המוקדם בחייהם בו יש להם ילדים צעירים) הן החמורות ביותר. מאידך כאשר מדובר בהשקעה בחינוך אקדמי, ובעיקר בתחומי הלימוד המבוקשים (המשפטים, מנהל עסקים ומדעי החברה) הפער בין התשואה לפרט (במונחי גידול בכושר השתכרות) והחברה הם מזעריים (בחלק ממקצועות אלו קיימים עודפי היצע), הסיכון הכרוך בהשקעה הוא יחסית קטן, וכושרם של חלק גדול מההורים לסייע במימון ההוצאה הוא גדול. באופן אירוני, אותם סטודנטים המתנגדים להעלאת שכר הלימוד הם אלה שתוך כמה שנים יישאו בעלות הגבוהה פי כמה של גני הילדים.

הגדלת מעורבות הצרכנים במימון השירותים נועדה בעבר לפצות על צמצום ההשתתפות הממשלתית וכדי לבלום את ההתדרדרות באיכות. באופן טבעי נתפסה מגמה זו כניסיון להעמקת ה"מיסוי" העקיף, תוך פגיעה בשוויון. כדי ליצור את ההסכמה החברתית להגדלת הנטל הישיר המוטל על משקי הבית, חייב צעד זה להיות מלווה בהגדלת ההשתתפות הממשלתית. הגדלת מעורבות הצרכנים במימון השירותים מהם הם נהנים תגדיל את כושר המיקוח שלהם באשר לאיכות השירות, ותהווה תמריץ תחרותי לספקים. הגדלת האיכות של השירותים החברתיים שמספק המגזר הממשלתי תעצור באיבה היווצרות גופים פרטיים (בדומה לבתי החולים הפרטיים והמכללות הלא-מתוקצבות) שקיומם הרסני למערכת הציבורית. הקצאה דיפרנציאלית של ההוצאה הממשלתית יכולה לפצות על הפגיעה בשוויון כתוצאה מהגידול בהשתתפות משקי הבית.

ככול שהממשלה תמהר ותפנים עקרונות אלו יחדל המושג "הפרטה" להיות מילת גנאי והגדלת מגוון הגופים המבצעים יהיה מקור לברכה.

ביבליוגרפיה לדוגמא (בעבודה האקדמית כ-20 מקורות אקדמיים באנגלית ובעברית) 

Hart O., Shleifer A., and Vishny R.W. , "The Proper Scope of Government: Theory and an Application to Prisons", The Quarterly Journal of Economics, 112:4 1127-1161

Lavy V. , "Effect of Free Choice Among Public Schools", Review of Economic Studies, 77