‏290.00 ₪

1. פרק א' - מדיניות ממשלתית בתחומי הרכש והעסקים הקטנים.....................4

3.       פרק ב' - חסמים בעולם ויישום פתרונות...................................................................7

1. פרק ג' - המלצות הוועדה.......................................................................................13

1. פרק ד' - כלים נוספים לעידוד השתתפות של עסקים קטנים ברכש הממשלתי..............20

1. נספח א' –כתב המינוי של הועדה

1. נספח ב' - מסמכי עמדה שהוגשו לוועדה.........................................24

1. נספח ג' –השוואה של הגדרת עסק קטן במדינות שונות.......................25

1. נספח ד'-סקירה עולמית שבוצעה בהזמנת הוועדה.............................26

1.                      תקציר מנהלים. 29

2.                  חומר הגלם. 37

3.          קנדה. 40

3.1.               רקע ונתונים. 40

3.1.1.     כללי 40

3.1.2.             מהו עסק קטן?. 40

3.1.3.                    עסקים קטנים בכלכלה. 40

3.1.4.                     הטיפול בעסקים קטנים. 43

3.1.5.             מסגרת חוקית. 45

3.2.                   חסמים ופתרונות. 45

3.2.1.                 סקר עסקים קטנים. 45

3.2.2.                    תוכנית פעולה לאומית. 49

3.2.3.                            פורטל מידע ממשלתי והדרכה. 55

3.2.4.                   פורטל רכש ממשלתי 55

4.              אוסטרליה. 57

4.1.               רקע ונתונים. 57

4.1.1.     כללי 57

4.1.2.             מהו עסק קטן?. 57

4.1.3.                    עסקים קטנים בכלכלה. 57

4.1.4.                     הטיפול בעסקים קטנים. 58

4.1.5.             מסגרת חוקית. 59

4.2.                   חסמים ופתרונות. 60

4.2.1.                    תוכנית פעולה לאומית. 60

4.2.2.                            פורטל רכש ממשלתי והדרכה. 64

4.2.3.                             אבטחת איכות והערכת סיכונים. 64

4.2.4.             תזרים מזומנים. 66

4.2.5.                      שיתוף פעולה והתאגדות. 67

4.2.6.                                   תחום טכנולוגיות המידע והתקשורת. 67

4.3.                               סיכום נתונים (1999-2004) 71

5.              טייוואן 72

5.1.               רקע ונתונים. 72

5.1.1.     כללי 72

5.1.2.             מהו עסק קטן?. 72

5.1.3.                    עסקים קטנים בכלכלה. 73

5.1.4.                     הטיפול בעסקים קטנים. 75

5.1.5.             מסגרת חוקית. 76

5.2.                   חסמים ופתרונות. 78

5.2.1.     חסמים. 78

5.2.2.                 שנת 2001-2002. 79

5.2.3.             שנת 2003. 80

5.2.4.             שנת 2004. 81

5.3.                               סיכום נתונים (2001-2004) 82

6.      בריטניה. 84

6.1.               רקע ונתונים. 84

6.1.1.     כללי 84

6.1.2.             מהו עסק קטן?. 84

6.1.3.                    עסקים קטנים בכלכלה. 84

6.1.4.                     הטיפול בעסקים קטנים. 86

6.2.       חסמים ופתרונות. 87

6.2.1.             סקר ספקים. 87

6.2.2.                    תוכנית פעולה לאומית. 90

6.2.3.     פיילוטים לבחינת פתרונות. 93

6.2.4.                   פורטל רכש ממשלתי 101

6.2.5.                                 העלאת המודעות ופרסום "פנימה". 102

6.2.6.             הדרכה וסיוע. 103

6.3.       סיכום שנת 2005 (צעדים ונתונים) 103

6.3.1.     מעורבות עסקים קטנים ברכש ממשלתי על פי סקטורים. 103

6.3.2.     נתונים. 108

6.4.       סיכום נתונים (2001-2005) 109

7.              קליפורניה. 111

7.1.               רקע ונתונים. 111

7.1.1.                        נתונים כלליים על ארה"ב. 111

7.1.2.         רקע כללי 111

7.1.3.                        מסגרת חוקית בקליפורניה. 111

7.1.4.             מהו עסק קטן?. 112

7.1.5.                    עסקים קטנים בכלכלה. 113

7.1.6.                     הטיפול בעסקים קטנים. 114

7.2.           פתרונות. 115

7.2.1.     תוכנית מתן אישורים  (Certifications)לעסקים קטנים. 115

7.2.2.     הטבות לעסקים קטנים. 116

7.2.3.     נציגות העסקים הקטנים (Small Business Advocacy) 119

7.2.4.     שירותים נוספים. 119

8.      איחוד אירופי 121

8.1.                                עסקים קטנים באיחוד האירופי 121

8.2.                              רכש ציבורי באיחוד האירופי 122

8.3.                            רכש ציבורי ועסקים קטנים. 123

8.4.           אוסטריה. 126

8.5.       דנמרק. 128

8.6.       גרמניה. 129

8.7.       צרפת. 130

9.              נספחים. 131

9.1.                                                 השוואה בין הגדרות עסק קטן במדינות השונות. 25

9.2.                         ניהול שרשרת האספקה. 132

9.2.1.     פרסום (עמדה ומידע) והדרכה. 132

9.2.2.                                                    מתן במה לשיתוף פעולה ושקיפות שרשרת האספקה. 133

9.2.3.                 מודעות "פנימית". 133

9.2.4.                    מכסות קבועות ומעקב. 134

9.2.5.                                            "חלחול" תשלומים במורד שרשרת האספקה. 135

9.2.6.             בחינת פתרונות. 135

9.3.                        התאגדות עסקים קטנים. 136

9.3.1.                             פעילויות חופפות (לנספח 9.2) 136

9.3.2.                    הסרת מגבלות חוקיות. 136

בהתאם לכתב המינוי שלה (מצ"ב בנספח א') בחנה הועדה בדו"ח את המצב הקיים במשק הישראלי, בסוגית החסמים המונעים את נגישות מגזר  העסקים הקטנים והבינוניים למכרזים הממשלתיים. הועדה סקרה את הפתרונות השונים, אותן מיישמות מדינות שונות בנושא ולבסוף יוצגו המלצות הועדה, אותן יש ליישם, על מנת להגביר באופן אפקטיבי את נגישותם של עסקים קטנים ובינוניים בישראל למכרזים הממשלתיים.

במסגרת דיוני הוועדה, הוזמנו להופיע בפני הוועדה נציגי התאחדות התעשיינים – אגף כלכלה, הרשות לעסקים קטנים ובינוניים, התאחדות המלאכה והתעשייה, איגוד לשכות המסחר, להב- לשכת ארגוני העצמאים והעסקים בישראל, וכן נאספו ע"י חברי הוועדה חומרים כתובים בנושא החסמים של עסקים קטנים ובינוניים במכרזי הממשלה בארץ ובעולם, אשר שימשו את הוועדה בדיוניה ובגיבוש המלצותיה (ניירות העמדה מצורפים כנספח א' לדו"ח זה).

בפתח הדו"ח ראוי לציין כי בהתאם להגדרת המינוי, סקרה הועדה את המתרחש במכרזים הממשלתיים בלבד. אולם, כלל המכרזים המוסדרים באמצעות חקיקה ושחלים עליהם דינים דומים כוללים מספר סקטורים נוספים – תאגידים סטטוטוריים, חברות ממשלתיות, גופים נתמכים ובעיקר השלטון המקומי (לרבות חברות כלכליות של רשויות מקומיות). היקף ההתקשרויות של גופים אלו, כמו גם זהות האינטרסים החלים בעניין הנדון, מצדיקים הרחבתן של המלצות אלו גם לסקטורים הנוספים האמורים, תוך שנדרשת בחינת התאמת ההמלצות ואופן יישומן עם הגופים הממשלתיים האחראים עליהם (רשות החברות הממשלתיות, משרד הפנים וכדומה).

נושא נוסף אשר לא עמד על סדר יומה של הועדה במסגרת כתב המינוי, אך בלעדיו נפגמה בצורה משמעותית היכולת להעריך אל נכון את השפעת החסמים השונים ואפקטיביות התיקונים המוצעים במסגרת ההמלצות להלן, הוא העדרו של מידע מרוכז על הרכש הממשלתי הכולל המבוצע במסגרת הממשלתית הצרה או הרחבה. חסרונו של מידע זה משפיע על היכולת לנתח ביצועי עבר, מגמות ולנסות להעריך את הסיבות לכשל הקיים.

ברור כי פתרון חלקי אמור להימצא עם הפעלתה של מערכת מרכב"ה, אך יש לפעול לכך כי התמונה הסטטיסטית המלאה תוכל להיות מוצגת בפני מקבלי ההחלטות, ולא רק מהסיבות הקשורות לעבודת ועדה זו.

פרק א' - מדיניות ממשלתית בתחומי הרכש והעסקים הקטנים ובינוניים

ממשלת ישראל היא הקניין הגדול ביותר במשק, לפיכך לרכישותיה השפעה רבה על המשק ועל העסקים הפועלים בו. יעד הרכש הממשלתי הוא מקסום סך התועלות של המדינה בביצוע ההתקשרויות בשילוב אינדיקאטורים של איכות, מחיר ושירות. הממשלה מבצעת את כל רכישותיה בכפוף לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 ותקנותיו. התקשרויות  הממשלה עם ספקים במכרזים  פומביים,  תורמות  הן לשקיפות ע"י  פיקוח ציבורי יעיל על כספי הציבור, והן להגדלת אמון הציבור בתקינות התקשרויות  הממשלה ע"י צמצום יכולת פקידי הממשלה לסטות מיעדי הרכש הממשלתי.

אינטרס הממשלה ליצור  תחרות במשק כדי לעמוד ביעדי הרכש הממשלתי משרת מחד את המדינה ומאידך את האזרחים וזאת ע"י הורדת מחירים ויצירת מגוון מוצרים  ושירותים גדול ואיכותי יותר. יחד עם זאת יש להקפיד כי התחרות תשתף עסקים קטנים ובינוניים על מנת לחזקם ולמנוע יציאתם מהשוק  וזאת כדי ליצור תחרות טובה יותר ולהוות מקור נוסף לדינאמיות כלכלית במשק גם בעתיד.

בשנים האחרונות גדלה ההכרה העולמית בחשיבותם של עסקים קטנים ובינוניים כמקור תעסוקה ועידוד הצמיחה והתחרותיות, לפיכך מדינות רבות שמו דגש על שילובם של עסקים אלו בכלכלתם. העסקים הקטנים והבינוניים מהווים נדבך מרכזי גם בכלכלה הישראלית. עם זאת , בשל חסרונות הנובעים מגודלם ואופיים מתקשים לעיתים עסקים אלו להתמודד במכרזי הממשלה.

תפקיד הממשלה, שהינה בעלת יכולת ההשפעה כקניין מרכזי, לתת את הדעת לשילובו של מגזר העסקים הקטנים והבינוניים בישראל ברכש והממשלתי, וזאת ע"י הורדת חסמים המונעים את שילובם של עסקים אילו ברכש הממשלתי, תוך הכרה בחשיבותם בראיה המשקית הכוללת ושמירה על יעדי הרכש הממשלתי.

הגדרת עסק קטן ובינוני

למרות האמור לעיל, טרם הגדירה המדינה בחוק מהו עסק קטן ובינוני , וכתוצאה מכך ישנן הגדרות שונות ולא אחידות אשר נתנו ע"י רשויות המדינה וגופים שונים  בעלי נגיעה לנושא, דבר המקשה  על התווית מדיניות ממשלתית, לרבות לעניין שילובם בהתקשרויות הממשלה.

לצורך בחינת הנושא ראינו לנכון לאמץ את ההגדרה של הרשות לעסקים קטנים ובינוניים :

הגדרת עסק זעיר : עסק המעסיק עד 5 עובדים ובעל מחזור של עד 10 מליון ₪ לשנה.

הגדרת עסק קטן : עסק המעסיק עד 50 עובדים, בעל מחזור של עד 25 מיליון ₪ לשנה.

הגדרת עסק בינוני- עסק המעסיק עד 100 עובדים, בעל מחזור של עד 100 מיליון ₪ לשנה.

בנוסף לפחות 100% ממניותיו בבעלות יחידים. הגדרות אלו משמשות כיום גם בתזכיר החוק לעידוד עסקים קטנים ובינוניים, התשס"ה – 2005, שהוכן והופץ ע"י משרד התמ"ת כתזכיר להצעת חוק ממשלתית.

ראוי לציין כי, רוב הנתונים הקיימים בישראל ביחס לעסקים קטנים מבוססים על חתך אחד בלבד והוא מספר העובדים.

מטעמי נוחות יכונו בעבודה זו עסקים קטנים ובינוניים  בשם כולל של עסקים קטנים.

החסמים הקיימים בפני מגזר העסקים הקטנים ברכש ממשלתי:

החסמים בהשתתפות עסקים קטנים במכרזי הממשלה נובעים מבעיות שונות כגון חוסר ידע, מחסום פסיכולוגי וספי כניסה גבוהים.

להלן סדרת החסמים הקיימים כיום כפי שעלו מבדיקת הוועדה:

1. חוסר מודעות לקיום מכרזים -  אחד  החסמים הבסיסים המונעים מעסקים קטנים להגיש הצעות למכרזי הממשלה הוא חוסר מודעות על קיום מכרז הקשור לתחום העיסוק של העסק. בניגוד לחברות הגדולות הנשענות על שירותי איסוף מידע, עסקים קטנים ובינוניים לא נעזרים בשירות חיצוני ואין להם את היכולת להתמודד עם חיפוש ההזדמנויות העסקיות במגזר הממשלתי, אשר המידע לגביו מפוזר בפרסומים ואתרים שונים.

1. חוסר ידע בהגשת הצעות למכרז – העדר ידע וניסיון בהגשת הצעה למכרז ממשלתי בא לידי ביטוי בשני אופנים: האחד, אי הגשת הצעות למכרזים הממשלתיים עקב אי ההתמצאות בהליך ההגשה ובמילוי הטפסים,  והשני הגשת הצעות הלוקות בפגמים טכניים, והסובלות מתמחור לוקה. העדר אחידות ובהירות במכרזים הממשלתיים מוסיפה אף היא לקשיי העסק הקטן בשיקוליו האם להשקיע את המשאבים בהגשת המכרז. 

1. הגדרת היקף ההתקשרות – בשל כך שמזמין המכרז רואה יתרון לגודל ועל מנת לנצלו, קיימת אצלו נטייה טבעית ליצירת מכרז כולל לעבודה מול ספקים גדולים הנותנים מענה להיקף רכש גדול, ולצרכים מרובים ומגוונים. רכש בהיקף גדול, בפריסה גיאוגרפית רחבה או בריכוז רכש של פריטים ושירותים שונים יחדיו בהתקשרות אחת יוצר חסם לעסק הקטן להתמודד במכרז. 

1. אי וודאות להיקף ההתקשרות – ברבים ממכרזי הממשלה אין התייחסות לכמויות הרכש של המדינה, עובדה זו מגדילה את אי הוודאות של העסק הקטן, הן בהעמסת העלויות הקבועות  על המחיר המוצע, והן על יכולת  העסק לעמוד בהתחייבויותיו.

1. תנאי סף מיותרים – מאחר וכותבי המכרז מעוניינים בהצלחת הזוכה במילוי התחייבויותיו, נכללים דרישות המעלות את סף הכניסה ומונעות מעסקים אלו להתמודד המכרזים. הדרישות השכיחות הן: מחזור כספי,  שנות ניסיון, מספר לקוחות גדולים הדומים בהיקפם להתקשרות המדינה, מספר עובדים  וכלי רכב, פריסת שירות ארצית, תקן איכות, מפרטים טכניים מורכבים, אישור לרכש גומלין וכדומה.

1. תנאי אשראי של המדינה – שנים רבות פעלה הממשלה בנושא תשלום לספקים ברשלנות ובהשהיה וכתוצאה מכך הספקים סבלו מקשיי נזילות. בשנים האחרונות בעקבות התערבותו של החשכ"ל ד"ר ירון זליכה  מוגרה תופעה זאת לחלוטין ,  אך בתודעה  הציבורית עדיין קיימת התחושה של סחבת  בתשלומי הממשלה. מאחר ואחת התוצאות של אי תשלום בזמן יכול להוביל  לקריסתו של העסק, ישנם  המעדיפים לא להסתכן בהתקשרויות עם הממשלה.

1. ערבות מכרז וביצוע – הוראת התכ"מ מחייבת את עורך המכרז לקבוע את גובה ערבות המכרז וערבות הביצוע. עובדה זו מקשה על  עסק קטן לגייס מקורות לביטחונות מאחר והם זקוקים לתזרים המזומנים להון חוזר.

1. דרישה לתקנים בינ"ל, לרבות ל- - ISO במכרזים רבים ישנה דרישה לתקנים בינ"ל שונים ולתקני איכות הדורשים השקעה של  עלויות רבות כדי לעמוד/לקבל את התקן המבוקש. דרישה זו מקשה במיוחד על העסק הקטן בהתמודדות במכרז הן בהיבט הכלכלי והן בכך שיש בהן כדי לחייבו לרה-ארגון באופן ניהול העסק לשם התאמה לדרישות.

1. דרישה למגוון מוצרים ושירותים רחב – אינטרס הממשלה להתקשר עם מספר מועט של  ספקים, מביא לאיחוד של מכרזים ללא צורך, דבר המונע מעסק קטן להתמודד במכרזים, למרות יכולתו להתמודד בהצלחה מול ספקים גדולים, במגוון  צר של מוצרים.

1. חסם פסיכולוגי -  חלקם של העסקים הקטנים אינם ניגשים למכרז ממשלתי מאחר ולדעתם המכרזים "תפורים".

1. העדר משוב למציעים באשר לסיבות אי זכייתם במכרז- במקרים רבים לא קיים משוב למציעים  אשר מסביר את הסיבות  לבחירת הזוכה. העדר המשוב מביא לעיתים לתחושה של מכרז "תפור" כפי שהודגש לעיל, ומקשה על העסק הקטן ללמוד מטעויות שנעשו בהגשת הצעה.

1. עלויות גישה גבוהות – בשל גודלם של עסקים אלו, ההשקעה בגישה והתמודדות במכרז הינה גבוהה מאוד בעסק הקטן במונחי זמן ניהול הנדרש לניצול ההזדמנות העסקית.

פרק ב' - חסמים בעולם ויישום פתרונות

מבוא

הסקירה להלן בוחנת את התנהלותן של חמש מדינות בתחום זה של עידוד מעורבות עסקים קטנים ברכש ציבורי: אוסטרליה, קנדה, בריטניה, טייוואן ומדינת קליפורניה שבארה"ב. למרות העיסוק הרב בסוגיה זו, לא כל המדינות שנסקרו לטובת הכנת מסמך זה גיבשו תוכנית פעולה עצמאית בנושא וחלקן נסמכות על פעילותם של גופים בינלאומיים כגון האו"ם, ה- OECD והאיחוד האירופי העוסקים בסוגיה, כאמור, באופן נרחב ביותר.

פעילותן הנרחבת של מדינות אלו, המשתרעת על פני מספר שנים וכוללת תהליכי מחשבה ומחקר, תוכניות פעולה ויישום פתרונות אינה מאפשרת להעמיק בכל נושא ונושא. על כן מתמקדת סקירה זו במתן תמונה כללית, תוך שימת דגש על פתרונות שיושמו והפניית הקורא למקורות נוספים לטובת התעמקות בנושאים השונים.

יש לציין כי במדינות רבות, תחום זה של עידוד מעורבותם של עסקים קטנים ברכש הציבורי שזור בשלל פעילויות תמיכה נוספות המיועדות לעסקים קטנים. פעילויות אלו אינן מטופלות בסקירה זו, אך קיימת התייחסות נרחבת אליהן בחומר הגלם המצורף כנספח ב' למסמך זה.

הגדרת עסק קטן בעולם

בסקירה העולמית שביצענו מצאנו שונות בהגדרת העסק הקטן והבינוני, חלקם מגדירים על פי מספר מועסקים שונה, לדוגמא אוסטרליה אשר בה כל עסק אשר  לו פחות מ- 200 עובדים נחשב לעסק קטן. מדינות אחרות מיישמות שימוש בשילוב של מספר קריטריונים : מאזן חשבונאי, מחזור עסקי ומספר עובדים[1].

חשיבות העסקים הקטנים בכלכלה

במדינות רבות בעולם, גוברת בשנים האחרונות ההכרה בחשיבותם של עסקים קטנים לכלכלה הלאומית כמקור לתעסוקה, צמיחה, חדשנות ותחרותיות

מגמה זו באה לידי ביטוי במגוון רב של פעילויות, בין אם ממשלתיות או פרטיות, לקידום מעורבותם של עסקים קטנים בפעילות הכלכלית באותו משק וסיוע להם במגוון תחומים כגון הקניית ידע וניסיון ניהוליים, סיוע כלכלי וכו'. פעילויות אלו נובעות במקרים רבים מחזון לאומי המוביל להתוויה ויישום של תוכנית רחבת היקף, השמה לה למטרה לקדם עסקים קטנים כמפתח לחיזוק ופיתוח הכלכלה כולה.

נוסף על העיסוק הלאומי בנושא, עומדים עסקים קטנים גם במרכז העשייה של גופים בינלאומיים כגון האו"ם, ה- OECD, האיחוד האירופי ו-[2]APEC; פעילות הבאה לידי ביטוי במימון מחקרים, חקיקה, פרסומים שונים, וועדות נושאיות וכדומה.

בעבודה האקדמית כ-50 מקורות אקדמיים באנגלית ובעברית