‏290.00 ₪

שאלת המחקר

כיצד באים לידי ביטוי הנחיות מנהליות?

א. מבוא - הנחיות מינהליות: מהותן וחשיבותן.

 ב. הדין הקיים;

 1. פרסום הנחיות ברשומות?;

 2. פרסום הנחיות מכוח עקרונות שלטון החוק והמינהל התקין.

 ג. שיקולי מדיניות בסוגיית חשיפת ההנחיות.

 ד. ההסדר המוצע;

 1. כללי;

 2. תיחום ההנחיות הכפופות לחובת החשיפה;

 3. ארגון, ריכוז וקיטלוג;

 4. פרסום;

 5. אכיפת חובת הפרסום;

 6. דרישת העיון;

 7. חשיפת הנחיות במסגרת עתירה לבג"ץ;

 8. עיון בהחלטות מינהליות בעלות ערך תקדימי.

 ה. שינוי הנחיות.

 ו. סיכום.

הנחיות מינהליות הן הכללות נורמטיביות לא-פורמליות וגמישות, שרשות מינהלית קובעת לעצמה על מנת שידריכו אותה בהפעלת סמכויותיה.1 ההנחיות הן נורמות לא - פורמליות משום שיצירתן - בניגוד לתקנות - אינה מחייבת הסמכה מפורשת בחוק, ותוקפן המשפטי אינו מותנה בקיום דרישות דיוניות (כגון פרסום ברשומות).2 ההנחיות הן נורמות גמישות משום שהרשות שקבעה אותן רשאית לסטות מהן שעה שבא לפניה מקרה מיוחד שנסיבותיו מצדיקות סטייה מהכלל.3 להנחיות יש שמות שונים המופיעים בפסיקה או בפרקטיקה היום-יומית של רשויות המינהל: קריטריונים, מדיניות, הנחיות פנימיות, קווי פעולה וכיוצא באלה.

הלכה למעשה, ההנחיות המינהליות הן בעלות חשיבות והשפעה רבה על תחומי פעילות רבים של המינהל הציבורי ועל האינטרסים של האזרח. בשטחים רבים שבהם המינהל פועל ההנחיות מהוות את השלד הנורמטיבי העיקרי, ולעתים הבלעדי, שבאמצעותו מתקבלות החלטות ומבוצעות פעולות. כך, לדוגמא, פעולות הסיוע וההכוונה לעולים של המשרד לקליטת עלייה אינן מעוגנות בשום חוק מסמיך או בתקנות, ומבוססות על הנחיות שמוציא המשרד בעניין זה.4 וכך גם כל מערכת התמיכות הממשלתית המסועפת שמעניקים משרדי ממשלה למוסדות, לעמותות ולארגונים שונים מעוגנת, רובה ככולה,  בהנחיות מינהליות.5

זאת ועוד, גם בתחומי פעולה מינהליים רבים שבהם יש למינהל סמכות להתקין תקנות,6 ואף כשנעשה שימוש בסמכות זו, עדיין, למרות קיום התקנות, עניינים רבים וחשובים מוסיפים להיות מוסדרים באמצעות הנחיות מינהליות. לעתים קרובות, העניינים המוסדרים באמצעות הנחיות חשובים לא פחות, ולעתים יותר, מאלה שבעל הסמכות טרח לכלול בתקנות.7

טלו, לדוגמא, את נושא הענקת זכויות לאזרחים במקרקעין השייכים למדינה (שהם, כידוע, רוב רובם של המקרקעין הנמצאים בתחום המדינה). החקיקה בתחום זה מתומצתת ביותר. היא מעגנת את עקרון שימור הבעלות של המדינה במקרקעי ישראל, יוצרת אורגנים שיטפלו במקרקעין אלה (מועצת מקרקעי ישראל ומינהל מקרקעי ישראל) ומעניקה סמכות לשר האוצר ולשר החקלאות להתקין תקנות בכל הנוגע לביצוע החוקים.8 אך השרים מיעטו לעשות שימוש בסמכות זו? הלכה למעשה מוסדרים כל שאר העניינים החשובים הנוגעים למקרקעי ישראל, לרבות דרכי הקצאת חכירות במקרקעין לאזרחים ולמוסדות, שיעור דמי החכירה (ודמי ההסכמה) שגובה מינהל מקרקעי ישראל, ועוד עניינים רבים, באמצעות הנחיות מינהליות. הנחיות אלו קרויות "החלטות מדיניות"  מטעם מועצת מקרקעי ישראל, ורק מקצתן מתפרסמות ברשומות.10

לנוכח החשיבות המעשית הרבה של ההנחיות מתעוררות שאלות נכבדות לגבי הליכי יצירתן וחשיפתן לעין הציבור: האם, עקב כך שההנחיות משפיעות על סיכויו של האזרח לקבל סיוע כספי, זכיונות או טובות הנאה אחרות מהרשות המינהלית, יש מקום לאפשר לציבור להיות שותף להליכי גיבוש ההנחיות? או לפחות לפרסם ברבים את תוכן ההנחיות ולאפשר לכל גורם מעוניין לעיין בהן? והאם יש להקנות למי שתוקף את הפעולה המינהלית בבית-המשפט גישה להנחיות שעל-פיהן נחתך עניינו? שאלות אלו ושאלות אחרות הנוגעות לנושא יידונו בחיבור.

ביבליוגרפיה לדוגמא (בעבודה האקדמית כ-20 מקורות אקדמיים באנגלית ובעברית) 

  י' זמיר, "הנחיות מינהליות"

 ו י' זמיר, "הסמכות המינהלית", משפט וממשל א

 . בג"צ 327/52 זמיר נ' המפקח על התעבורה בדרכים